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PPP模式作為公共部門與企業(yè)合作的一種模式，可以有效地解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金緊張的狀況，是一種基于雙贏或多贏理念基礎(chǔ)上形成的模式。2014年9月，我國財政部下發(fā)了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（以下簡稱“76號文”），通知指出，立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

11月28-29日，由中國科學(xué)院國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司主辦，公海貴賓會（以下簡稱“公海貴賓會”）承辦的綠色城市環(huán)境保護(hù)論壇特別設(shè)計了“焦點對話”環(huán)節(jié)，直面社會熱點問題，就“PPP模式下的政府角色”這一話題,邀請了多名專家學(xué)者從政策制定、城市規(guī)劃、風(fēng)險防控等多個層面展開熱烈討論。

受邀專家分別是國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部巡視員孟春、財政部財政科學(xué)研究所資源環(huán)境研究中心主任陳少強(qiáng)、資略律師事務(wù)所合伙人副主任徐向東、深圳能源集團(tuán)股份有限公司副總經(jīng)理趙炳輝，主持人是公海貴賓會副總裁方建華。以下為對話紀(jì)實。

主持人：深圳的垃圾發(fā)電項目除第一座是政府投資的，其它的都是采用PPP模式建設(shè)的，我們首先請趙總介紹一下深圳在這方面的經(jīng)驗，歡迎趙總。

趙炳輝：深圳能源集團(tuán)股份有限公司是深圳市的國有企業(yè)，長期從事垃圾焚燒處理。在2003年的時候，投產(chǎn)了國內(nèi)第一批按歐盟現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)運作的垃圾焚燒發(fā)電項目。當(dāng)時我們簽的是垃圾處理協(xié)議，不像現(xiàn)在說的BOT或者PPP。如今，財政部推廣的PPP協(xié)議是我們一直在踐行的模式，但是，垃圾焚燒發(fā)電的社會反對聲音很多，主要問題就是部分企業(yè)所做的工作不能滿足群眾、政府的需要。深圳這個地方有很大的特殊性，目前有七座垃圾焚燒發(fā)電廠，并且全國第一個建立的垃圾焚燒發(fā)電廠就在深圳，它是由政府投資建立，通過不斷運行，政府根據(jù)國家相關(guān)要求陸續(xù)退出市場，轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，現(xiàn)在運行下來非常理想。我們2012年投產(chǎn)的項目也已經(jīng)在運營了，從專業(yè)角度來說非常好。我們后期投標(biāo)的一些項目也是延續(xù)了PPP模式。

主持人：請問徐律師，在整個項目設(shè)計當(dāng)中政府和企業(yè)怎樣分擔(dān)風(fēng)險？決定服務(wù)費用的方式是采取企業(yè)純粹的市場競價，還是采取某種更科學(xué)的方式？

徐向東：首先第一個問題，PPP模式成功的關(guān)鍵，實際上就是合理的風(fēng)險分擔(dān)。合理的風(fēng)險分擔(dān)才能夠保證PPP項目成功，風(fēng)險分擔(dān)有幾大原則：第一，風(fēng)險的合理分配原則；第二，風(fēng)險和收益對等原則；第三，風(fēng)險有上限原則。我覺得，政府和社會資本長期合作、利益共享、風(fēng)險合理分擔(dān)，這是PPP項目成功的關(guān)鍵。

第二個問題，關(guān)于競價的事情，融資只是PPP眾多功能中的一種，價格不是選擇社會資本的唯一因素，選擇社會資本，我個人認(rèn)為是一個綜合評審的過程。只看報價一個因素往往是不能選擇到最佳的社會資本的。

主持人：我們發(fā)覺一種現(xiàn)象，在發(fā)達(dá)的城市和地方，PPP反而做的比較合規(guī)，到了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，我們會發(fā)現(xiàn)剛才幾位專家提到的問題更凸顯。所以這方面請孟春巡視員再進(jìn)一步闡述一下，是否能夠通過一些其他的方式對這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的PPP模式進(jìn)行優(yōu)化？

孟春：我最近做了五個調(diào)研，同樣發(fā)現(xiàn)越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)在推廣運用PPP模式當(dāng)中越規(guī)范，而到了中西部地區(qū)以后，PPP模式就更為僵化。比如說，我去年有一站到了蘭州，蘭州這個地方給我印象最深的就是大家做PPP的熱情很高，也選了很多項目，但是真正要做的時候，人才方面就很欠缺了。比如，在做物有所值評價的時候，相關(guān)專家在甘肅境內(nèi)就找不到，還要到北京來請。

再有，我覺得制約PPP項目落地難最重要的問題是能力建設(shè)問題。PPP是一種專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，西部地區(qū)這方面的能力還有很大欠缺。因此我認(rèn)為，解決西部地區(qū)PPP發(fā)展困難的主要途徑就是加強(qiáng)人才建設(shè)和能力建設(shè)。

主持人：在實際經(jīng)營的項目當(dāng)中，一批PPP項目的違約現(xiàn)象是出現(xiàn)在政府支付過程當(dāng)中的。關(guān)于這方面的情況和問題，我想請陳博士講講，未來在這方面有什么建議和措施？

陳少強(qiáng)：關(guān)于PPP的財政管理方面的內(nèi)容，是一個很容易被忽略的問題，財政部發(fā)表的76號文要求充分認(rèn)識并推廣PPP模式，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作，盡快形成有利于促進(jìn)PPP發(fā)展的制度體系。但是在執(zhí)行過程當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，財政部的文件并沒有得到有效的貫徹和落實。另外，國家發(fā)改委的示范城市里面也出現(xiàn)了一些不好的跡象和苗頭。第一，認(rèn)為物有所值、財政可承受能力的評定可有可無。針對這種情況，財政部發(fā)表了《關(guān)于PPP財政可承受能力的意見》，規(guī)定地方政府所有PPP項目的全部支出不能超過本地財政支出10%的上限。第二，在新的預(yù)算法之下，地方政府被賦予了更多的自主權(quán)。地方政府在開展PPP的過程中成立這樣或那樣的引導(dǎo)基金、發(fā)展基金，但是這里面同樣蘊含著更大的風(fēng)險——假基金，真擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)是不會吃虧的，社會資本是不會吃虧的，地方政府作為最大的投資者，吃了最大的虧。所以，直接的支出責(zé)任與隱性擔(dān)保將成為財政風(fēng)險很要命的一個問題。

怎么去防范這個風(fēng)險呢？我覺得最重要的是回到PPP原始的一個道路上來，它是一個收益風(fēng)險共擔(dān)和分享的格局。要防范它的風(fēng)險，首先要明確參與角色之間的責(zé)任邊界，不該由政府承擔(dān)的風(fēng)險和責(zé)任政府是不要去承擔(dān)的；其次要加強(qiáng)能力建設(shè)，引用合格的第三方機(jī)構(gòu)，包括律所、會計方面的人才，還有政策方面的人才，對PPP的宏觀的政策要明確。

主持人：非常感謝陳博士剛才把這個問題講的很透徹，PPP模式在國內(nèi)面臨的問題與挑戰(zhàn)還很多，但我相信未來通過理論研究的加強(qiáng)，對法律法規(guī)的完善和實踐經(jīng)驗的總結(jié)，PPP模式在中國一定會走的更加順利。最后我再次代表組委會感謝四位嘉賓的參與，謝謝大家。

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